Communes / intercommunalités : revisiter les logiques de proximité

EURÊKA! # 13


Rédigé par Vincent GABORIAU, maître de conférences en droit public à l’UA et élu local - Angers, le 02/03/2017 - 07:50 / modifié le 04/03/2017 - 09:17


Avec cette rubrique bimensuelle, la rédaction d’Angers Mag et l’Université d’Angers (UA) s’associent pour éclairer autrement le débat public et les questions de notre temps, en confiant la plume à quelques-uns des 560 enseignants-chercheurs et 518 doctorants de l’institution, qui travaillent au sein des 25 laboratoires de l'UA. À quelques jours d’un colloque sur le sujet, le 13e volet d’Eurêka! se focalise sur le mouvement de regroupement de communes et intercommunalités à l’œuvre depuis 3 ans. Comment maintenir le lien avec le citoyen dans ces nouvelles structures géantes ? Quelle place pour les élus des petites communes ? Ce sont quelques-unes des questions analysées par Vincent Gaboriau, à la fois maître de conférences en droit public à l’UA et élu local.



Communes / intercommunalités : revisiter les logiques de proximité
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Si les communes françaises ont été créées il y a plus de deux siècles et ont connu une grande stabilité depuis leur création, il faut bien reconnaître qu’en moins de 3 ans, les citoyens assistent à des bouleversements importants concernant l’organisation du bloc communal : création de communes nouvelles, fusions des intercommunalités. Depuis les dernières élections municipales en mars 2014, plus de 1 200 communes françaises se sont regroupées et le nombre d’intercommunalités (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles) est tombé, en quelques mois, de plus de 2 000 à 1 200. Nous assistons donc sur le territoire national à la création de structures XXL.
 
L’Anjou a perdu la moitié de ses communes en 2 ans
 
Ce phénomène est particulièrement visible dans certains départements et le Maine-et-Loire est à ce titre souvent cité en exemple. Le nombre de communes y est passé de 357, en 2015, à 186 au 1er janvier 2017 (soit – 48 % en deux 2 ans), quant à celui des intercommunalités, il a diminué de 70 % au cours de la même période, reculant de 30, en 2015, à 9 actuellement. Parmi les exemples les plus emblématiques, nous pouvons citer celui de Mauges-Communauté  ; un ensemble de 120 000 habitants constitué de six communes nouvelles (entre 15 000 et 25 000 habitants) issues de 63 communes traditionnelles.
"Il est indispensable de maintenir le lien privilégié entre la commune et l’intercommunalité, car cette dernière intervient sur des compétences traditionnellement communales : aménagement de l’espace, eau, assainissement, déchets…" 

La création des intercommunalités XXL et des communes nouvelles présente des avantages indéniables (gestion unifiée des compétences, mutualisation des services, efficience …) mais elle interroge quant au maintien de la proximité entre le citoyen et ces structures. De nombreuses études et enquêtes révèlent que les Français sont très attachés à la notion de proximité, et à la collectivité communale ; le taux de participation aux élections municipales en est un exemple flagrant. Quant aux maires, ils apparaissent comme les élus de proximité par excellence. Comment ainsi maintenir ce lien de proximité dans une structure XXL ? Quelle place pour les petites communes dans de grandes intercommunalités ? Comment élargir les territoires sans éloigner les citoyens de ces structures ? Telles sont les questions que se posent actuellement tous les observateurs de cet environnement territorial en mutation.
 
Les solutions existent et sont nombreuses mais ne peuvent, en aucun cas, s’appliquer de manière uniforme sur tous les territoires. Différents outils permettent de protéger tant la proximité institutionnelle entre communes et intercommunalité que la proximité administrative et démocratique entre le citoyen et la structure XXL.

Entendre la voix des communes
 
Il est indispensable de maintenir le lien privilégié entre la commune et l’intercommunalité, car cette dernière intervient sur des compétences traditionnellement communales (aménagement de l’espace, eau, assainissement, déchets…). Si toutes les communes, même les plus petites, sont obligatoirement représentées au sein du conseil communautaire, l’unique élu d’une petite commune au sein d’une assemblée de 100 ou 150 conseillers peut se sentir isolé. Quel est le poids d’une commune de 120 habitants dans une intercommunalité de 270 000 habitants face à la ville centre de 150 000 habitants qui a 44 élus sur 94 conseillers communautaires ?
 
Dans le but de protéger l’égalité entre toutes les communes, certaines intercommunalités ont institué des « conférences des maires » ou « conseils des maires ». Ces instances, qui ne rendent que des avis, peuvent tout de même orienter la politique locale ; un projet qui n’aurait pas l’aval du conseil des maires aurait ainsi peu de chances d’être adopté en conseil communautaire.
"Les services publics doivent être accessibles aux administrés et ne peuvent être centralisés en un même lieu. Les collectivités doivent donc veiller à déconcentrer les services ou territorialiser ces derniers"

Du fait des regroupements des intercommunalités imposés par la Loi NOTRe  de 2015 (Nouvelle Organisation Territoriale de la République), le nombre de représentants de chaque commune a souvent été réduit. Afin de maintenir la proximité entre communes et intercommunalité de nombreuses communautés de communes ont fait le choix d’ouvrir les commissions, qui sont en principe réservées aux seuls conseillers communautaires, à tous les élus municipaux. La communauté de communes Baugeois-Vallée  a procédé ainsi, en exigeant cependant qu’il y ait plus de conseillers communautaires que de conseillers municipaux au sein de chaque commission.

Pour permettre à une commune d’avoir plus de représentants et ainsi, de peser davantage sur les décisions de l’intercommunalité, elle peut faire le choix de la création de la commune nouvelle. Citons ainsi le cas des quatre communes déléguées de Longuenée-en-Anjou  qui, individuellement, n’auraient eu qu’un représentant au sein d’Angers Loire Métropole, alors qu’ensemble elles disposent du même nombre de représentants que les villes de Trélazé, d’Avrillé ou des Ponts-de-Cé. Citons aussi la commune nouvelle de Loire-Authion  qui, en nombre de représentants communautaires, sera en 2018 la deuxième commune de la communauté urbaine (après Angers).

Répartir les services à la population
 
Protéger la proximité administrative conduit aussi dans toutes les structures XXL (communes nouvelles ou intercommunalités) à être attentif à la répartition des services sur l’ensemble du territoire. Les services publics doivent être accessibles aux administrés et ne peuvent être centralisés en un même lieu. Les collectivités doivent donc veiller à déconcentrer les services ou territorialiser ces derniers. S’il est possible de ne proposer qu’une école de musique sur un territoire de 5 000 ou 7 000 habitants, il est difficilement envisageable de maintenir une seule structure lorsque la surface de l’intercommunalité est multipliée par 4 quatre voire 5 cinq et que les usagers doivent parcourir 20 ou 25 km pour utiliser ce service. Les collectivités urbaines l’ont compris en proposant des services de proximité dans les différents quartiers. Les collectivités rurales doivent l’intégrer et le mettre en œuvre sur des territoires souvent plus vastes ; l’acceptation de ses structures XXL par les administrés passe par là !

Vincent Gaboriau.
Vincent Gaboriau.
À propos de Vincent Gaboriau
 
 Vincent Gaboriau est maître de conférences en droit public à l’Université d’Angers (Faculté de droit, d’économie et de gestion) et membre de Centre de recherche juridique et politique Jean- Bodin. Ses enseignements et ses recherches  le conduisent à s’intéresser aux compétences et fonctionnement des collectivités territoriales, et à être en lien avec de nombreux acteurs locaux ; il assure ainsi des formations auprès des élus et des fonctionnaires territoriaux. Il Vincent Gaboriau est aussi responsable de la licence professionnelle Métiers administratifs territoriaux, qui forme des étudiants qui occuperont des fonctions administratives au sein de petites collectivités.
Les recherches de l’universitaire s’appuient aussi sur son expérience actuelle d’élu local : il est en effet adjoint au maire dans une commune de 5 800 habitants et conseiller communautaire dans une communauté de communes de Maine-et-Loire.

Pour aller plus loin
 
Les 15 et 16 mars 2017, le Centre Jean-Bodin  organise un colloque à la Faculté de droit, d’économie et de gestion de l’Université d’Angers (campus Saint-Serge). Le thème : « Quelle gouvernance pour les intercommunalités XXL ? » Une vingtaine d’universitaires, fonctionnaires et élu.e.s se succéderont à la tribune durant deux jours, autour de quatre temps :
• le premier visera à dresser un état des lieux et à poser la question de la taille des intercommunalités.
• Le deuxième concernera les enjeux de gouvernance avec les liens communes/intercommunalités, la place des communes dans ces structures recomposées et la question du citoyen.
• Le troisième temps concernera les questions de légitimité d’action.
• Enfin, seront abordés les enjeux de solidarité, de mutualisation et de gestion des ressources financières et humaines.
 
Inscription obligatoire. Tarif : 25  € (gratuit pour les universitaires, personnels des universités, étudiants, et partenaires (AdCF, AFDCL, ADGCF, CNFPT (dont INSET Angers), GRALE, IFSA Ouest).
Retrouvez le programme complet et plus d’infos sur la page dédiée












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