Les politiques sociales à l'épreuve du droit... avec Hervé Rihal


Rédigé par - Angers, le 11/03/2016 - 07:30 / modifié le 11/03/2016 - 08:26


Missions sociales du Département, RSA, Protection de l'enfance, prévention spécialisée... voilà autant de sujets qui créent la polémique, depuis un peu plus d'un an. Pour y voir un peu plus clair, nous sommes allés voir du côté de la fac Saint-Serge et de l'un de ses universitaires : professeur de droit social et responsable du centre Jean-Bodin, Hervé Rihal nous apporte son éclairage sur l'épineuse question des politiques sociales menées par le Département...



Lors du premier jour de la session budgétaire du Conseil départemental, les professionnels de l'enfance avaient manifesté leur inquiétude devant les grilles de la préfecture.
Lors du premier jour de la session budgétaire du Conseil départemental, les professionnels de l'enfance avaient manifesté leur inquiétude devant les grilles de la préfecture.
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Le récente vote du budget du Conseil départemental a de nouveau mis en lumière la difficulté pour la collectivité, de financer les aides sociales. C’est une réalité récente ou qui remonte déjà à quelques années ?
 
« Ça n’est pas le Maine-et-Loire qui a tiré la sonnette d’alarme le premier, c’est la Seine-Saint-Denis, à cause d’un phénomène dont on parle aussi beaucoup, celui des mineurs isolés étrangers (MIE). Comme tous les mineurs isolés étrangers débarquaient dans l’ensemble, à Roissy, ils se retrouvaient énormément en Seine-Saint-Denis. Et Claude Bartolone (PS NDLR), le président de la collectivité a dit : « On ne va plus les accompagner ». A ce moment-là, il y a eu des circulaires ministérielles qui ont établi des quotas, en disant : « On va proratiser les MIE dans les différents départements ». Ce qui fait que maintenant, même en Mayenne, vous avez des soucis avec les MEI.
L’autre possibilité aurait été de recentraliser la question les concernant. Bref, l’explosion dans les collectivités locales a commencé là : des départements de droite ont attaqué les circulaires devant le Conseil d’Etat. Donc sur le plan de l’Aide sociale à l’enfance, ce n’est pas le Maine-et-Loire qui a été le premier à dénoncer les charges qui pesaient sur la collectivité. »
 
Il y a évidemment une corrélation entre ces difficultés financières et les transferts de compétences de l’Etat au Départements ?
 
« C’est un ensemble : il y a quatre grandes missions pour les départements en terme d’aide sociale. La protection de l’enfance, la plus ancienne des missions, transférée en 1986 ; L’allocation personnalisé d’autonomie, pour les personnes âgées, qui a explosé à partir de 2001, tout simplement parce qu’elle n’était plus récupérable...»
 
C’est à dire ?
 
« Les Départements ne peuvent plus la récupérer sur les successions. Quand une personne âgée est hébergée dans une maison de retraite, les sommes qui sont versées par l’aide sociale sont récupérables sur successions, donations, legs et même maintenant sur assurance vie. Si votre grand-père est en maison de retraite, on peut vous demander de payer, ou si ça n’a pas été fait, ce sera pris sur sa succession. C’est encore valable pour l’hébergement. Par contre, pour l’Allocation personnalisé d’autonomie (APA), elle n’est plus récupérable (ou très rarement) depuis 2002. Du coup, le nombre de bénéficiaires a doublé ou triplé en un an, de 2002 à 2003. »
 
On revient aux aides sociales assurées par les Départements ?
 
Oui, au 1er janvier 2004, il y a eu la décentralisation du RMI, transformé depuis en RSA. Or le Département ne contrôle pas les conditions et le montant du RSA. Dès lors que les gens remplissent les conditions, qui sont nationales, il ne peut pas refuser de verser le RSA. Vous avez en ce moment des départements qui sont en train de dire : « Bah le RSA, on ne donnera pas plus que l’année d’avant ! »…
 
… Comme le département du Maine-et-Loire ?
 
« Oui, mais ils ne pourront pas. Vous imaginez qu’en décembre, il n’y ait pas de RSA ? Ce ne sera pas possible. »

Quel est le dernier transfert dont vous parliez ?
 
« C’est le handicap, avec les MDPH. La loi de 2005 étend la notion de handicap aux handicaps psychiques ou cognitifs, c’est à dire à des handicaps non historiques. Du coup vous avez une hausse du nombre de personnes handicapées et, un glissement du RSA vers l’allocation handicapée. On ose moins le dire, mais c’est vrai aussi. »
 

A quoi est due la non compensation des ces charges, dénoncée par l’ensemble des départements, quelle que soit leur obédience politique ?
 
« L’ensemble de ces aides est partiellement compensé, mais par des taxes ou des dotations qui augmentent moins vite que les charges.
La compensation du RSA, par exemple, se fait par une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). C’est assez bizarre : quand vous achetez de l’essence, vous donnez de l’argent aux gens qui ont le RSA. Mais le rendement de la taxe ne suit pas l’augmentation du RSA : le nombre de bénéficiaires augmente énormément. C’est ça le problème. En plus, le Département doit prévoir l’insertion des bénéficiaires du RSA. »
"La collectivité a eu les moyens de très bien vivre pendant longtemps, parce qu’elle avait très peu de compétences. Elle a hérité du social et des collèges, de trop de compétences en trop peu de temps"

Quelles solutions peuvent être mises en place par les collectivités, face à cette réalité financière ?
 
« Soit on augmente les impôts, soit on rabote d’autres dépenses ! Autrefois, les conseils généraux remplissaient des fonctions facultatives et ils en ont encore. A Angers, Jean Sauvage (président du Conseil général de 1982 à 1994) achetait tous les châteaux qui traînaient… Ça correspond à une époque de dépenses immobilières somptuaires. La collectivité a eu les moyens de très bien vivre pendant longtemps, parce qu’elle avait très peu de compétences. Elle a hérité du social et des collèges, de trop de compétences en trop peu de temps. »
 
Revenons à l’une des missions principales du Conseil départemental, qui cristallise bon nombre des tensions ces derniers mois, dans le Maine-et-Loire : la protection de l’enfance. Pouvez-vous tout d’abord nous dresser le cadre juridique de cette mission ?
 
« Il y a quatre catégories d’enfants confiées : les mineurs étrangers isolés, qui sont sous tutelle du Département, qui doit choisir un hébergement ; les pupilles de l’Etat, mais il y en a très peu, qui sont souvent adoptées ; les enfants confiés par leurs parents.
La 4e catégorie c’est le gros de la troupe : ce sont les enfants confiés par le juge des enfants (JDE) ou orientés vers une Action éducative en milieu ouvert (AEMO). Et c’est là où il y a le plus de problème, parce que ça coûte cher. Dans ces cas-là, le Département n’a pas la décision, c’est le JDE qui va lui confier et il peu même dans son ordonnance dire : « Cet enfant doit être confié à une Maison d’enfants à caractère social (MECS), à une assistante maternelle ou au foyer de l’enfance". Il fait une préconisation.
L’un des gros problèmes du département, notamment en terme de responsabilités, c’est qu’il a des mesures en retard. Car si vous avez un gamin à qui il arrive quelque chose pendant ce temps-là, il est possible de se retourner contre le département en disant : « Vous n’avez pas exécuté une décision de justice ». Ça peut être de la non assistance à personne en danger. »
 
Plusieurs catégories d’enfants, donc, mais également plusieurs modes de gestion ?

"Il y en a trois : le foyer départemental, qui est le Village Saint Exupéry, les maisons d’enfants à caractère sociale (MECS) et les assistants familiaux. »
 
L’assistant familial, c’est la famille d’accueil ?
 
« La Famille d’accueil, ça n’est qu’à la télé. Le terme juridique, c’est assistant familial.
 
La volonté de la majorité départementale est de favoriser le recours à ces assistants familiaux. En tout cas de rééquilibrer les placements entre eux et les MECS, gérés par des associations ?
 
« Evidemment ! Un assistant familial, c’est moins onéreux que les MECS, pour lesquelles il faut respecter l’ensemble des conventions collectives. Mais il y a toujours une méfiance quand on accorde l’agrément aux assistants familiaux. Une fois que les familles sont agréées, il faut aussi que les services du département surveillent ce qui s’y passe.
Assistant familial c’est tout de même beaucoup de contraintes pour une famille. En ville, il y a le problème de la taille du logement, donc la plupart sont à la campagne. Et ce sont quand même souvent des enfants difficiles, que l’on a tout le temps avec soi. Ce sont des emplois qui ne correspondent plus forcément au temps moderne, où vous vous dites : « Bon bah, c’est vendredi, j’ai fini ! ». C’est toute la difficulté... »

Au matin du 2e jour de la session budgétaire du Conseil départemental, une dizaine de professionnels de l'enfance ont brandi des affiches au sein même de l'assemblée, entraînant une courte suspension de séance. Sur leurs affiches : "En 2016, le 49 se plie en 4 pour saborder la protection de l'enfance".
Au matin du 2e jour de la session budgétaire du Conseil départemental, une dizaine de professionnels de l'enfance ont brandi des affiches au sein même de l'assemblée, entraînant une courte suspension de séance. Sur leurs affiches : "En 2016, le 49 se plie en 4 pour saborder la protection de l'enfance".
On en vient au cœur de la polémique qui oppose actuellement les professionnels de l’Aide sociale à l’enfance et le Conseil départemental, qui va mettre en place un appel à projets, concernant l’accueil des enfants dans les MECS. Il y a eu confusion, au moins au début, entre appel à projets et appel d’offres. Pouvez-vous nous repréciser les choses ?
 
« L’appel d’offres,  c’est une technique de marché public qui débouche sur un contrat. L’appel à projets ressemble à l’appel d’offres, mais débouche sur une autorisation et pas sur un contrat. Surtout, il prend davantage en compte les éléments qualitatifs. Sur le plan de la procédure, ça ressemble beaucoup à un appel d’offres, avec un cahier des charges : il y a 30 places sur la région de Chemillé, dans telles conditions... les associations vont se positionner et on va mettre leur projet en concurrence.
Ce qui se peut très bien, c’est que certaines associations du Maine-et-Loire soient tout à coup évincées des appels à projet. C’est d’ailleurs déjà le cas : la Sauvegarde de l’enfance a eu en Maine-et-Loire un bon nombre de turbulences et c’est donc La Sauvegarde de l’enfance Sarthe/Mayenne qui a en charge, sur le département, toutes les AEMO forcées, dans des locaux à Saint-Barthélemy. Donc effectivement, l’appel à projets va permettre de sélectionner les meilleurs."
"L'appel à projets oblige parfois les associations à remettre en cause l’existant, et ça peut déboucher quelquefois sur certaines économies, mais ça peut aussi déboucher sur une meilleure qualité.en cause l’existant, et ça peut déboucher quelquefois sur certaines économies, mais ça peut aussi déboucher sur une meilleure qualité"

Donc c’est bien une mise en concurrence ?
 
"Oui, il ne faut pas se le cacher. Et s’il y a une restriction de places, le département peut très bien changer d’opérateur, comme l’y autorise la loi. Ce qui choque les gens, c’est qu’on remet en cause en même temps toutes les autorisations. Mais il n’y a pas de danger particulier dans l’appel à projets. La procédure est très précise : le Département va mettre en place un cahier des charges, et les associations vont avoir un délai pour faire des propositions qui se conforment à ce cahier des charges. Ensuite, après instructions par les services, une commission de sélection se met en place, qui débouche sur des autorisations. Ça oblige pour les associations à remettre parfois en cause l’existant, et ça peut déboucher quelquefois sur certaines économies, mais ça peut aussi déboucher sur une meilleure qualité.
Si vous avez une MECS où c’est vraiment le foutoir, il faut enlever les autorisations de ces associations là, il n’y a pas de doute ! C’est une évaluation naturelle, surtout dans un domaine comme celui-ci, où il faut une réelle qualité d’accueil. Cet appel à projets ne me gêne pas du tout, mais ça peut remettre en cause certaines d’habitude et entraîner des licenciements, des réembauches…"
 
Certains syndicats avancent l’idée de mettre en place des Contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM), plutôt qu’un recours à l’appel à projet ?
 
Mais l’un n’empêche pas l’autre ! L’avantage des CPOM est que vous n’avez pas à négocier les tarifs tous les ans. Donc c’est quand même intéressant pour les établissements d’avoir une certitude tarifaire pendant 5 ans, par exemple. Mais il ne faut pas oublier que les associations ne sont que des opérateurs : c’est bien le Département qui est le décideur. C’est parfois dur à entendre, mais en même temps il faut avoir une vraie politique de l’enfance, qui peut passer par de vraies remises en cause. Les pouvoirs publics doivent pouvoir choisir leurs opérateurs, mais si ça peut entraîner des pleurs et des grincements de dents, il ne faut pas se faire d’illusions. »
 
Autre question qui fâche, celle de la prévention spécialisée. Est-elle une mission obligatoire des Départements ?
 
« C’est bien une mission obligatoire des Départements : c’est le Code de l’action sociale et des familles. C’est la 2e mission de l’Aide sociale à l’enfance. Le problème, c’est que comme beaucoup de politiques publiques, elle est très difficile à évaluer. Le gamin qui est décrocheur scolaire, il va être identifié par un éducateur, qui va essayer de le ramener à d’autres valeurs… Si vous n’avez pas d’éducateur, il peut se produire des tas de choses. D’un autre côté, vous ne pouvez pas dire que c’est le nombre d’éducateurs qui compte… »
"La prévention spécialisée est bien une mission obligatoire des Départements. Le problème, c’est que comme beaucoup de politiques publiques, elle est très difficile à évaluer"
 
Le président du Conseil départemental de Maine-et-Loire, Christian Gillet, insiste pour que les villes concernées par la Prévention spécialisée (Angers, Saumur, Cholet, Trélazé) mettent la main au porte-monnaie, de manière beaucoup plus substantielle qu'actuellement. Qu’en pensez-vous ?
 
« C’est absurde, ça n’est pas leur mission. La politique de la ville est une politique qui va aider les gens des quartiers à avoir une vie culturelle, sportive, sociale. Ça peut passer par des animations auprès des jeunes, mais ce n’est pas une politique de lutte contre la délinquance. C’est avant tout de la requalification urbaine et d’insertion des gens des quartiers. C’est une politique de discrimination positive : on va donner plus à ceux qui ont moins, en somme. »
 
On a le sentiment d’être arrivé au bout d’un modèle social. Comment les collectivités peuvent-elles trouver les moyens de financer leurs missions sociales ?
 
« Objectivement, plus personne n’a les moyens d’assumer ses missions. On ne peut pas tout financer. Le nœud du problème, c’est l’emploi. Si vous insérez les personnes, on peut espérer qu’il y aura moins de recours à l’Aide sociale à l’enfance, on peut espérer qu’il y aura moins d’handicapés au chômage, et moins de bénéficiaires du RSA. Car le nombre de bénéficiaires du RSA qu’on imagine de l’extérieur, n’est sans doute pas celui qu’on voit de l’intérieur. Prenez l’exemple d’un étudiant en fac qui n’a pas de boulot, il a 25 ans, il peut avoir le RSA. Et ça existe. Le RMI est la première prestation qui n’est pas liée à un état d’âge ou un handicap : c’est lié à un état de pauvreté. A l’époque, on ne voyait pas où ces choix allaient mener…"




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